FISKALNI SAVET SRBIJE: Poljoprivreda težak bolesnik!

• Fiskalni savet Srbije smatar da je potrebna hitna reforma poljoprivrede, jer ona u poslednjih deceniju i po nije povećavala proizvodnju, iako se za nju godišnje iz budžeta daje po 1,4 milijarde evra!
• U analizi  je upozoreno da je produktivnost poljoprivrede u Srbiji na trećini proseka EU, mlečnost po kravi je upola manja, a prinosi po hektaru su za četvrtinu niži!
• Čak  90 odsto traktora i tri četvrtien kombajna su starije od deset godina.
• U Srbiji brže rast uvoz od izvoza, dok je proizvodnja znatno nestabilnija nego u većini evropskih zemalja, jer se neprilagođavamo sušama i drugih klimatskim uslovima!
• Problem nije koliko država daje novca, već kako se on koristi!
• Konstatovano je da ,,država pretežno finansira održavanje tekućeg i neuspešnog agrarnog modela, umesto da raspoloživi novac koristi za njegovu transformaciju ka produktivnosti, konkurentnijoj i otpornijoj poljoprivredi, a problem je i nestabilnost sistema jer su samo u vremenu od 2023. do 2025. godine propisi u raspodeli podsticaja menjani čak 34 puta!
• Srbija ima neuspešnu agrarnu politiku, koja utiče na visoke cene hrane koje sve više osećaju građani jer hrana u Srbiji danas košta oko 96 odsto proseka u EU!
• Savet navodi da skupa hrana u Sribji nije samo posledica poljoprivrede, jer značajan deo cenovnih pritisaka nastaje i u preradi, distribuciji i maloprodaji, ali niska produktivnost domaće proizvodnje predstavlja deo problema! Najviše cene su u stočarstvu, gde ima i najviše problema!

Priredio: Branislav GULAN

Srbiji je potrebna suštinska i pažljivo osmišljena reforma agrarne politike, jer se poljoprivreda nalazi u veoma lošem stanju, dok se postojeća budžetska sredstva ne koriste na način koji bi omogućio razvoj ovog sektora, ocenio je  Fiskalni savet u studiji ,,Poljoprkivreda Srboije između stagnacije i reforme: Proiyvodnja, cene i agrarna politika’’!

• Poljoprivredna proizvodnja u Srbiji u poslednjih 10 do 15 godina nije povećana, dok je ostatak privrede u istom periodu porastao za oko 40 odsto. Produktivnost rada u poljoprivredi iznosi približno trećinu proseka Evropske unije, mlečnost po kravi je gotovo dvostruko manja, a prinosi po hektaru oko četvrtinu niži;
• Istovremeno, poljoprivredna mehanizacija je uglavnom zastarela. Oko 90 odsto traktora i tri četvrtine kombajna stariji su od 10 godina, dok međunarodna konkurentnost domaće poljoprivrede postepeno slabi, što potvrđuje i znatno brži rast uvoza u odnosu na izvoz. U Srbiji ima 481.000 traktora, a polovina je s tarijha od svojih vlasnika!

Uspešna reforma ne podrazumeva samo drugačije podsticaje, već i drugačiju državu – sposobnu da takve podsticaje planira, sprovodi i kontroliše. Savremeni sistemi budžetske podrške zahtevaju pouzdane elektronske registre, efikasne mehanizme kontrole i snažne stručne službe koje mogu da obezbede bezbednost i kvalitet proizvoda. Dakle, uspešna reforma ne podrazumeva samo drugačije podsticaje, već i drugačiju državu – sposobnu da takve podsticaje planira, sprovodi i kontroliše. Savremeni sistemi budžetske podrške zahtevaju pouzdane elektronske registre, efikasne mehanizme kontrole i snažne stručne službe koje mogu da obezbede bezbednost i kvalitet proizvoda. U tom smislu, institucije nisu prateći element reforme, već njen preduslov. Bez njih se nijedan složeniji instrument agrarne politike ne može uspešno sprovoditi. eći element reforme, već njen preduslov. Bez njih se nijedan složeniji instrument agrarne politike ne može uspešno sprovoditi.

Kako smanjiti broj radnika?

• Dodatni problem predstavlja smanjenje raspoložive radne snage. Prema podacima na koje ukazuje Fiskalni savet, između dva popisa poljoprivrede ukupan obim rada u sektoru smanjen je za više od 20 odsto, dok je gotovo polovina nosilaca poljoprivrednih gazdinstava starija od 65 godina

• U Srbiji postojui 508.365 gazdinstava. U svakom od njjuh ima po 2,2 stalno yaposlena lica. Prose;na starpost nolsoioca gazdinstava je prema podacima RZS je veća od 60 godina. Na njiam je 67 odsto muškaraca i 23 odsto žena. Tek svaki 11 nosilac gazdisntva je malđi od 40 godina!
• Prosečno gazdinstvo u Srbiki je veličine 6,4 hektara. Na njemu postoji po jenda krava, pet svinja, tri ovce, 43 živine i po tri košnice!

Fiskalni savet smatra da problem nije prvenstveno u visini državnih izdvajanja, već u načinu na koji se postojeći novac koristi. Za poljoprivredu se godišnje izdvaja oko 1,4 milijarde evra, kada se uračunaju subvencije, refundacije za gorivo i druga davanja. Zbog toga, ocenjuje Savet, reforma načelno ne bi zahtevala dodatna budžetska sredstva.

Međutim, struktura državne podrške značajno odstupa od savremene agrarne prakse Evropske unije. U Srbiji su direktna plaćanja u mnogo većoj meri vezana za količinu proizvodnje, broj grla i utrošene inpute, dok su ekološke šeme, redistributivna plaćanja namenjena malim i srednjim gazdinstvima, kao i podsticaji za modernizaciju i očuvanje zemljišta i voda, nedovoljno zastupljeni.

• Sistem dodatno opterećuje i nestabilnost propisa. Fiskalni savet navodi da su samo od 2023. do 2025. godine pravila o raspodeli podsticaja menjana 34 puta. Takva praksa otežava dugoročno planiranje poljoprivrednicima i odvraća ih od ulaganja!

Prema oceni Saveta, posledice neadekvatne agrarne politike vide se i u visokim cenama hrane. Hrana u Srbiji košta oko 96 odsto proseka Evropske unije, dok je BDP po stanovniku, prema paritetu kupovne moći, na nivou od 51,8 odsto proseka EU.

Strukturne slabosti domaće polјoprivrede doprinose visokoj ceni hrane. Hrana u Srbiji danas košta gotovo kao u Evropskoj uniji (oko 96 odsto proseka EU), iako je prosečan životni standard stanovništva približno upola niži – tj. BDP po stanovniku Srbije u paritetu kupovne moći dostiže svega 51,8 odsto proseka EU. Visoka cena hrane nije samo ekonomsko već i izrazito socijalno pitanje. Domaćinstva u Srbiji skoro trećinu rashoda izdvajaju za hranu, dok je kod siromašnijih taj udeo još veći. Zbog toga visoke cene hrane najviše pogađaju upravo stanovništvo s najnižim primanjima. To znači da strukturne slabosti polјoprivrede više nisu problem samo proizvođača već celog društva.

Deo objašnjenja ovako visokih cena nalazi se u primarnoj polјoprivrednoj proizvodnji. Proizvođačke cene polјoprivrednih proizvoda u Srbiji u periodu 2022-2024. dostigle su oko 87 odsto proseka EU, što je osetno više nego u zemlјama CIE-11 (oko 82 odsto). Ovako visoke cene teško se mogu objasniti većim kvalitetom domaćih proizvoda. Naprotiv, one pre ukazuju na to da domaći proizvođači moraju da prodaju po relativno visokim cenama kako bi pokrili troškove svoje niske produktivnosti.

• Pritom, upravo tokom poslednje decenije – u periodu u kom domaća polјoprivreda beleži najizraženiju stagnaciju i snažan rast agrarnih subvencija – cene hrane u Srbiji najbrže su se približavale nivou EU. S druge strane, u zemlјama CIE takođe je postojao rast cena hrane (što jeste globalni trend), ali je on bio praćen investicijama, rastom prinosa i proizvodnje u polјoprivredi, što je omogućilo da se dobar deo troškovnih pritisaka ublaži kroz veću ponudu. Posebno je indikativno to što su visoke cene hrane u Srbiji najizraženije kod stočarskih proizvoda, odnosno u delu proizvodnje u kom su strukturni problemi domaće polјoprivrede najdublјi. To ukazuje da najveći cenovni pritisci nastaju u onim delovima polјoprivrede u kojima je domaća ponuda najviše oslabila. Fiskalni savet zato predlaže postepenu, ali temeljnu reformu agrarne politike, koja bi se sprovodila tokom narednih šest do 10 godina. Ukupan agrarni budžet, prema tom predlogu, ne bi morao da bude povećan, već bi postojeća sredstva trebalo drugačije rasporediti;

U prvoj fazi fokus bi bio na stabilizaciji pravila i povećanju predvidivosti sistema, uz uvođenje redistributivnih plaćanja i pilot-programa ekoloških šema. U narednoj fazi veći značaj trebalo bi da dobiju mere usmerene na dobrobit životinja, očuvanje zemljišta i voda, dok bi se proizvodno vezana plaćanja ograničila na sektore u kojima za njih postoji jasno ekonomsko opravdanje. Za sprovođenje ovakvog sistema, međutim, Srbija nema dovoljno razvijene elektronske registre i kontrolne mehanizme, kao ni potrebne laboratorijske i stručne kapacitete, upozorava Fiskalni savet. Zbog toga bi, kako se navodi, odmah trebalo započeti institucionalno jačanje, uključujući uspostavljanje IAKS/LPIS sistema, unapređenje registra poljoprivrednih gazdinstava i jačanje inspekcija i specijalizovanih službi. Reforma bi trebalo da obuhvati i veća javna ulaganja u poljoprivrednu infrastrukturu. Kao prioritetne oblasti Fiskalni savet izdvaja sisteme za navodnjavanje i odvodnjavanje, zaštitu od poplava i bujica, izgradnju i unapređenje skladišnih kapaciteta, kao i lokalnu i atarsku putnu mrežu.

Računi za neuspešnu agrarnu politiku!

• Srbija plaća visoku cenu dugogodišnjeg neuspešnog vođenja agrarne politike. Polјoprivreda je u Srbiji više od privredne grane – ona je važan deo identiteta zemlјe i sektor koji je u različitim istorijskim okolnostima bio jedan od njenih najpouzdanijih oslonaca!

 Danas je, međutim, ta slika narušena. Umesto prednosti, polјoprivreda je postala izvor sve većih ekonomskih, fiskalnih i socijalnih problema. Nјena proizvodnja u dugom roku stagnira – što usporava ukupan privredni rast zemlјe i dovodi do sve učestalijih kriza i protesta polјoprivrednika. Kao odgovor na te krize, država je snažno povećala budžetska izdvajanja za agrar, ali bez mnogo uspeha. Budžetske subvencije za polјoprivredu danas iznose oko jedan odsto BDP-a, a kad se tome dodaju refakcije za gorivo, podrška na lokalnom i pokrajinskom nivou, i ostali povezani rashodi, ukupna javna izdvajanja za polјoprivredu dostižu oko 1,5 odsto BDP-a godišnje (oko 1,4 milijarduevra), kažju u Fiskalnim savetu Srbije. To su, i u evropskim okvirima, velika izdvajanja, koja ne donose odgovarajuće rezultate. Neuspeh agrarne politike pritom ne pogađa samo polјoprivrednike, već sve više i druge građane.

• Cene hrane gotovo su dostigle nivo EU, iako je životni standard stanovnika Srbije daleko niži. To je teško objašnjivo za zemlјu u kojoj polјoprivreda i dalјe ima relativno veliki značaj u ekonomiji. Premda za visoke cene nije odgovorna samo polјoprivreda, njena niska produktivnost i dugotrajna stagnacija predstavlјaju važan razlog zbog kog je hrana u Srbiji skuplјa nego što bi mogla da bude!

• Sadašnje stanje, međutim, ne mora da bude i dugoročna perspektiva domaće polјoprivrede jer i dalјe postoji solidan potencijal za njen razvoj. Iako ostvaruje loše rezultate, Srbija još uvek raspolaže klјučnim preduslovima za uspešnu transformaiju sektora.  To su 52 ara obadive zemlje po stanovniku. Istovremenoi Kina, Indija i Japan zajedno imaju samo 27 ari!Tu se inalaui neiskorišćeno bogatstvo  Srbije!

Pre svega, prirodni uslovi za razvoj polјoprivrede načelno su povolјni: veći udeo kvalitetnog obradivog zemlјišta nego u većini zemalјa EU, uz agroklimatske uslove pogodne za proizvodnju širokog spektra kultura. Ruralno stanovništvo jeste u snažnom opadanju, ali je ono još uvek relativno brojno za evropske standarde (oko 38 odsto u Srbiji prema 25 odsto u EU), pa je i to važan potencijal koji može daleko bolјe da se koristi. Najzad, Srbija je nasledila značajnu naučnu i stručnu infrastrukturu za razvoj polјoprivrede, od fakulteta i instituta do mreže odgajivačko-selekcionih i savetodavnih službi. Drugim rečima, osnovni problem polјoprivrede Srbije nije u tome što nema osnovne prirodne, lјudske ili naučno-stručne preduslove za razvoj, već u tome što godinama ne uspeva da ih pretvori u veću produktivnost, konkurentnost i dodatu vrednost.

 Zato je osnovno pitanje ove studije zašto potencijal za razvoj polјoprivrede decenijama ostaje neiskorišćen? Najveća razvojna prilika polјoprivrede leži, paradoksalno, u strukturi i veličini njenog zaostajanja za zemlјama EU. Produktivnost domaće polјoprivrede po jedinici rada trenutno dostiže tek oko trećine proseka EU, što je preveliki zaostatak koji se ne može pripisati samo nižem opštem stepenu ekonomske razvijenosti Srbije već ukazuje i na specifične probleme samog sektora. Veliko zaostajanje vidlјivo je i kod drugih klјučnih pokazatelјa polјoprivredne proizvodnje: mlečnost po kravi upola je manja u odnosu na EU, prinosi po hektaru u bilјnoj proizvodnji niži su za oko četvrtinu (uz znatno veću godišnju nestabilnost), struktura proizvodnje više je okrenuta ka proizvodima niže vrednosti, a mehanizacija je daleko starija. To su, nesporno, loši pokazatelјi, ali u ekonomskom smislu, oni predstavlјaju i „jeftinu“ razvojnu priliku. Srbija, dakle, ne mora da pomera svetsku tehnološku granicu u polјoprivredi da bi ubrzano napredovala – dovolјno je da efikasno primeni znanja i rešenja koja su u drugim evropskim zemlјama dala rezultate. To je najracionalniji i najbrži put ka napretku domaće polјoprivrede. Međutim, i takav put ima brojne izazove.

• Srbiji je potrebna suštinski drugačija agrarna politika, a ne veći agrarni budžet. Povolјna okolnost je to što za potrebnu reformu nisu neophodna dodatna sredstva iz budžeta. Srbija već izdvaja dovolјno za polјoprivredu, tj. slično kao zemlјe CIE uoči ulaska u EU. Problem je to što se raspoloživi novac koristi po obrascu koji je EU odavno napustila. Oko 60 odsto direktnih plaćanja vezano je za tekuću proizvodnju (naspram oko 12 odsto u EU); Eko-šeme (na koje EU usmerava četvrtinu direktnih plaćanja) kod nas praktično ne postoje; Redistributivne podrške malim i srednjim gazdinstvima nema, a investicione mere su marginalne i nestabilne. Dodatni problem je to što su propisi o podsticajima menjani preko trideset puta za samo tri godine, ponekad i usred ciklusa dodele. Tolika neizvesnost obesmislila bi i najbolјe dizajnirana davanja, jer se na njih ne može osloniti nijedna ozbilјna investiciona odluka!

Potrebna promena logike na poljoprivredu!

Međutim, reforma agrarne politike ne može se svesti samo na promenu pojedinačnih mera. Ono što je Srbiji potrebno jeste promena čitave logike na kojoj polјoprivredna politika trenutno počiva. Prvo, da se težište okrene od kratkoročnih davanja koja se brzo potroše bez većih efekata po sektor – ka investicijama koje će dovesti do trajnih unapređenja. Drugo, da se agrarna politika unapred usmeri na sprečavanje problema, a ne na „gašenje požara“ kad problemi eskaliraju i kad je već kasno. Treće, da se raspodela javnih sredstava oslobodi političke prioritizacije, po kojoj podrška uglavnom ide najbrojnijim i najglasnijim grupama – i usmeri tamo gde daje najveće efekte. Takav zaokret ne može se izvesti odjednom – reforma mora biti postepena i predvidiva, sprovedena fazno tokom čitave decenije, kako bi i proizvođači i država imali vremena da se prilagode novim pravilima.

• Трајно решење захтева истовремене реформе на више места у ланцу снабдевања храном! С једне стране, неопходно је повећати продуктивност и конкурентност домаће  polјoprivrede kroz sveobuhvatnu reformu agrarne politike. S druge strane, potrebno je unaprediti funkcionisanje tržišta pre i nakon primarne proizvodnje radi ublažavanja cenovnih pritisaka, za šta predlažemo tri konkretna pravca. Prvi je sistemska transparentnost cena: uspostavlјanje domaćeg sistema za praćenje cena i marži duž čitavog lanca – od inputa, preko otkupa i prerade, do maloprodaje – po uzoru na praksu EU (npr. Francuska državna opservatorija za cene i marže prehrambenih proizvoda već deceniju podnosi detalјne godišnje izveštaje parlamentu). Drugi je jačanje pregovaračke pozicije proizvođača: dosledna primena obaveznih ugovora između polјoprivrednika i otkuplјivača, koji su uvedeni početkom 2026, preko ojačanih inspekcija. Takođe, vredelo bi razmotriti i mere za podsticanje udruživanja proizvođača, čime mali proizvođači zajedničkim nastupom dobijaju pregovaračku moć i pri nabavci inputa i pri plasmanu robe. Treći je jačanje zajedničke logističke infrastrukture – silosa, hladnjača i drugih skladišnih kapaciteta – čime bi polјoprivrednici dobili veću fleksibilnost u izboru trenutka prodaje uz smanjenje pritiska da robu plasiraju odmah nakon žetve, po niskim otkupnim cenama.
• Reforma agrarne politike zato nije samo sektorsko, već prvorazredno ekonomsko i socijalno pitanje.!

Kanali kroz koje se danas plaća cena neuspešne politike – budžet, privredni rast i troškovi života građana – isti su oni kroz koje bi se vraćala dobit od uspešne reforme. Javni novac koji se umesto održavanja postojećeg stanja usmeri ka rastu produktivnosti – doveo bi do toga da sektor koji usporava privredu počne ponovo da je podupire. Pored toga, stabilnija i obilnija domaća ponuda učinila bi hranu pristupačnijom. U zemlјi u kojoj je hrana jedan od najvećih pojedinačnih troškova domaćinstava, malo koji ekonomski program može tako neposredno da podigne životni standard kao uspešna agrarna reforma – i to najviše upravo onim građanima koji najteže sastavlјaju kraj s krajem.

• Krajnji smisao reforme predložene u ovoj studiji: ona počinje u agrarnom budžetu i na njivi, a njeni rezultati meriće se, između ostalog, i rastom životnog standarda građana;

Kako bi se umanjio uticaj pojedinačnih sušnih i izrazito rodnih godina, analiza poredi prosečne vrednosti BDV-a poljoprivrede u periodu 2022-2025. u odnosu na prosek 2010-2013. godine. Dugoročni zastoj u poljoprivredi ima šire negativne društvene posledice od problema jednog sektora. U Srbiji poljoprivreda i dalje ima relativno visok ekonomski značaj, sa učešćem od oko 4,5 odsto u BDV-u, više nego dvostruko većim od proseka EU. Formalno i neformalno zapošljava oko 345.000 ljudi, dok u radu na poljoprivrednim gazdinstvima tokom godine učestvuje preko 1,1 milion stanovnika.

• Poljoprivreda je važan izvor prihoda i ekonomske aktivnosti u ruralnim krajevima, u kojima živi gotovo 2,5 miliona ljudi. Pored ekonomske i socijalne uloge, poljoprivreda ima bitnu ulogu u snabdevanju stanovništva kvalitetnom i bezbednom hranom, što je posebno važno u uslovima sve učestalijih klimatskih ekstrema, globalnih kriza i poremećaja u lancima snabdevanja;

Spoljnotrgovinski rezultati još uvek su pozitivni, ali konkurentnost postepeno slabi. Srbija je tradicionalno neto izvoznik poljoprivredno-prehrambenih proizvoda i u 2025. ostvarila je suficit od oko 550 miliona evra. Međutim, poslednjih godina uvoz raste osetno brže od izvoza, što je dovelo do pada pokrivenosti uvoza izvozom sa skoro 183 odsto u periodu 2010-2013. na svega 127 odssto  u periodu 2022-2025. godine. Pritom, u ove podatke uključeni su i prehrambeno-poljoprivredni proizvodi poput vode za piće i cigareta, koji nisu neposredno vezani za domaći agrar. Bez njih, pokrivenost uvoza izvozom u posmatranom periodu pada na 117 odsto.

• Posebno zabrinjava smanjenje samodovoljnosti u stočarstvu, budući da domaća proizvodnja pojedinih kategorija mesa i mleka više nije dovoljna da zadovolji ni domaću potrošnju!

• Smanjenje radne snage verovatno je najveće ograničenje budućeg razvoja domaće poljoprivrede – a rešenje za njega je ubrzano povećanje produktivnosti

 Između dva Popisa poljoprivrede iz 2012. i 2023. godine ukupan obim rada u poljoprivredi (meren godišnjim radnim jedinicama) smanjen je za preko 20 odsto, uz istovremeni pad ruralnog stanovništva od oko 14 odsto. Smanjenje radne snage najveće je kod manjih porodičnih gazdinstava, koja čine okosnicu domaće poljoprivrede. Takođe, povećava se i prosečna starost lica angažovanih u poljoprivredi (učešće nosilaca gazdinstava starijih od 65 godina između dva Popisa poraslo je sa 35 odsto na skoro 45 odsto). Ovi trendovi nisu specifični za Srbiju i u velikoj meri su prirodna posledica ekonomskog razvoja, urbanizacije i demografskih promena. 

Ozbiljan strukturni problem domaće poljoprivrede jeste i izrazita godišnja nestabilnost proizvodnje. Pod uticajem suša i drugih nepovoljnih vremenskih prilika, proizvodnja u Srbiji iz godine u godinu oscilira mnogo više nego u većini evropskih zemalja.

• Primera radi, zbog vremenskih prilika prinosi kukuruza u prethodnih pet godina varirali su između 4,4 tone (2025. godine) i 7,2 tone (2023. godine) po hektaru, a velike sezonske oscilacije beleže se i kod drugih kultura (pšenica, voće, povrće). Ovakva nestabilnost ponude obično se preliva i na cene hrane koje u sušnim godinama imaju snažan porast. Uzrok velikih godišnjih oscilacija nisu samo sve ekstremnije klimatske promene, kojima su izložene i druge zemlje Evrope, već nedovoljna prilagođenost domaće poljoprivrede takvim uslovima. Zato su za stabilniji i produktivniji razvoj poljoprivrede nužna veća ulaganja u navodnjavanje, protivgradnu zaštitu, odvodnjavanje i druge mere adaptacije koje čuvaju otpornost sektora!

Srbija najviše gubi u onim segmentima poljoprivrede koji zahtevaju najduži investicioni horizont – što je vrlo indikativno. Najdublji zaostatak za uporedivim zemljama beleži se u oblastima s dugim ciklusom povrata ulaganja – govedarstvu, mlekarstvu, višegodišnjim zasadima – dok se znatno bolje drži relativno jednostavna, jednogodišnja proizvodnja, poput ratarstva. Takav obrazac nije slučajan. Upravo je proizvodnja koja zahteva višegodišnje planiranje najosetljivija na česte izmene pravila, nepredvidivost podsticaja i druge nestabilnosti agrarne politike. Zato ovaj obrazac predstavlja snažan indirektan dokaz da je nestabilnost sistema podrške jedan od ključnih problema domaće poljoprivrede. Pritom, proizvodnja s dugim investicionim ciklusom po pravilu generiše najveću dodatu vrednost. Nestabilna agrarna politika ne samo što usporava rast sektora već ga i usmerava ka proizvodima niže vrednosti.

Problem nije koliko država izdvaja, već šta postojećim sredstvima postiže!

Zbog specifičnosti poljoprivrede, kvalitet državne intervencije više nego kod drugih privrednih grana određuje njene razvojne rezultate. Poljoprivreda je sektor koji se ni u najrazvijenijim zemljama ne prepušta u potpunosti tržištu. Izloženost vremenskim uslovima, cenovnim oscilacijama, biološkim rizicima i dugim investicionim ciklusima uslovljava potrebu za kontinuiranom javnom podrškom. Uz to, poljoprivredu Srbije, između ostalog, karakteriše veliki broj malih i usitnjenih gazdinstava, nedovoljna uključenost mlađeg stanovništva, demografsko pražnjenje ruralnih područja i relativno niska produktivnost rada. Nijedno od ovih ograničenja pojedinačno nije nepremostiva prepreka razvoju, ali je njihova kombinacija takva da osetno povećava važnost dobro osmišljenih javnih politika u njihovom rešavanju.

• Postojeći sistem državne podrške uglavnom podržava postojeću strukturu poljoprivredne proizvodnje!

Polјoprivreda je – pored ekonomskog značaja – ujedno i stub ruralnog života, izvor egzistencije za veliki deo stanovništva i strateški važan sektor koji omogućava zemlјi da se prehrani sopstvenim snagama. Prema proceni RZS-a za 2024, u ruralnim područjima Srbije živi oko 2,5 miliona stanovnika, što čini gotovo 38% ukupne populacije zemlјe. Za veliki deo tog stanovništva polјoprivreda predstavlјa važan izvor prihoda – i često je klјučna privredna aktivnost koja omogućava da ruralne sredine ostanu ekonomski i demografski održive. Značaj polјoprivrede za život stanovništva potvrđuju i podaci Ankete o radnoj snazi (ARS), prema kojima je u 2025. u ovom sektoru bilo angažovano oko 345 hilјada lјudi, odnosno približno 12% ukupno zaposlenih u Srbiji (uklјučujući i formalno i neformalno zaposlenje). Imajući u vidu njihovu starosnu i kvalifikacionu strukturu.

Gotovo svaka treća osoba u ruralnoj populaciji ima 60 ili više godina, a podaci iz poslednjeg Popisa stanovništva ukazuju na ogromnu razliku u obrazovnoj strukturi urbanog i ruralnog stanovništva Srbije. dobar deo ovih lјudi teško može da se uklјuči u druge segmente tržišta rada, što naglašava važnu socijalnu dimenziju ovog sektora. Polјoprivreda ima i izraženu stratešku ulogu. Razvijena domaća proizvodnja hrane obezbeđuje sigurnost snabdevanja stanovništva osnovnim životnim namirnicama i smanjuje zavisnost od uvoza. U vremenu sve češćih globalnih kriza, poremećaja u lancima snabdevanja i klimatskih ekstrema, sposobnost zemlјe da sama obezbedi hranu postaje pitanje šire društvene i ekonomske stabilnosti. Uz sve to, kvalitetna i zdravstveno bezbedna hrana neposredno utiče i na kvalitet života i zdravlјe stanovništva. Iako ćemo se u ovoj studiji uglavnom baviti ekonomskim kontekstom, važno je istaći da dugoročni proizvodni trendovi polјoprivrede i sposobnost postojeće agrarne politike da podrži njen razvoj predstavlјaju pitanje koje daleko prevazilazi usko ekonomske okvire.

Uprkos širokom društvenom i strateškom značaju, polјoprivreda u ekonomskoj strukturi Srbije ne spada među najveće sektore privrede. Standardna mera za ocenu ekonomskog značaja neke delatnosti u privredi jeste njeno učešće u ukupnoj bruto dodatoj vrednosti (BDV). Po tom kriterijumu, polјoprivreda može da se oceni kao sektor umerene veličine u Srbiji – s učešćem od 4,5 odsto u ukupnom BDV-u u periodu 2022–2025. godine. Učešće polјoprivrede u BDV-u varira iz godine u godinu jer polјoprivredna proizvodnja zavisi od vremenskih prilika – sušna ili rodna godina značajno menjaju rezultat. Zato je za ocenu strukturnih pokazatelјa polјoprivrede analitički ispravno gledati višegodišnje proseke a ne pojedinačne godine. Da bi ovaj podatak postao nešto jasniji, korisno je smestiti ga u kontekst.

Polјoprivreda je, s jedne strane, znatno manja od vodećih sektora u domaćoj privredi, poput prerađivačke industrije i trgovine. S druge strane, veća je od rudarstva, proizvodnje električne energije, turizma i ugostitelјstva. Poljoprivreda je sektor koji nije na marginama privrede, ali ne dominira u njoj – po svojoj veličini najbliži je sektorima finansijske delatnosti (bankarstvo i osiguranje) ili saobraćaja i skladištenja! U odnosu na zemlјe EU, Srbija ima primetno veći značaj polјoprivrede u ukupnoj ekonomiji. Podaci za evropske zemlјe pokazuju određenu pravilnost – manje ekonomski razvijene zemlјe obično imaju veće učešće polјoprivrede u svojoj privredi. Tako je učešće polјoprivrede u ukupnom BDV-u Evropske unije (EU) u periodu 2022-2025. iznosilo 1,8 odsto – što je skoro tri puta manje nego u Srbiji. Razlika u odnosu na Srbiju primetno se smanjuje kad se odvojeno posmatraju zemlјe iz Centralne i Istočne Evrope (CIE-11), koje su po stepenu ekonomskog razvoja nešto bliže Srbiji. Kod njih je učešće polјoprivrede u BDV-u iznosilo 2,9 odsto pri čemu je u zemlјama EU iz neposrednog okruženja (Bugarska, Hrvatska i Rumunija) ono bilo 3,4 odsto. Na drugom kraju spektra, zemlјe Zapadnog Balkana (bez Srbije) imaju učešće polјoprivrede u privredi od preko 10 odsto u proseku.

• Zemlјe Zapadnog Balkana uglavnom smo izostavlјali iz kasnijih detalјnijih analiza zbog nepotpunih statističkih podataka. Uočenu pravilnost važno je ispravno tumačiti. Veće učešće u BDV-u nije ujedno pokazatelј i veće razvijenosti polјoprivrede. Zapravo najčešći slučaj je obrnut – da zemlјe s najrazvijenijom polјoprivredom imaju veoma nisko učešće ove delatnosti u ukupnoj ekonomiji. To dobro ilustruju Nemačka, Danska i Holandija, koje se ubrajaju u zemlјe s najrazvijenijom polјoprivredom, a u njihovom BDV-u polјoprivreda učestvuje sa svega 1,0 odsto, 1,2 odsto i 1,9 odsto (respektivno). Objašnjenje za ovaj rezultat prilično je jednostavno. Polјoprivreda je tradicionalna delatnost relativno niske i ograničene dodate vrednosti, pa u razvijenim privredama prirodno gubi na relativnom značaju budući da su daleko zastuplјenije delatnosti s većom dodatom vrednošću. Zato, nisko učešće polјoprivrede u BDV-u u zemlјama Zapadne Evrope ne znači da je polјoprivreda nerazvijena ili zapostavlјena!

Sistematski pad učešća polјoprivrede u privredi ne mora biti loš znak – klјučno je razumeti zbog čega do njega dolazi. Sam po sebi, pad relativnog značaja polјoprivrede u privredi očekivana je posledica ekonomskog napretka. Naime, uobičajeni obrazac strukturne transformacije zemalјa iz srednje razvijenih u visoko razvijene jeste da najsnažniji rast imaju napredni sektori veće dodate vrednosti – a da polјoprivreda, kao tradicionalna delatnost, beleži umerene stope rasta. Takva struktura rasta onda vodi prosečno učešće polјoprivrede u periodu 2022–2024. jer nisu dostupni podaci za sve zemlјe za 2025. godinu.

• U Srbiji, međutim, polјoprivreda duži vremenski period beleži stagnaciju, a ne rast!

U analizama se jasno vidi da Srbija odstupa od obrasca zemalјa EU i CIE. U posmatranom periodu realni BDV polјoprivrede Srbije praktično je ostao nepromenjen – tačnije, zabeležen je pad od 0,4 odsto – dok je ostatak privrede imao rast od 39 odsto. Drugim rečima, u Srbiji polјoprivreda ne gubi na relativnom značaju samo zato što ostatak privrede raste brže – već i zato što sama polјoprivreda stagnira. Ovo je kvalitativno drugačiji i znatno lošiji trend nego u zemlјama EU. Umesto da umerenim rastom podupire ekonomski razvoj zemlјe, polјoprivreda u Srbiji taj razvoj koči. Realni rast polјoprivrede i rast ostatka privrede, prosek 2022–2025. u odnosu na prosek 2010–2013. godine.

• Stagnacija polјoprivrede u Srbiji u velikoj meri je odraz neuspeha agrarne politike – jer nijedan drugi proizvodni sektor nije u tolikoj meri oslonjen na državnu podršku. Polјoprivreda je specifičan sektor po tome što državna podrška u njoj igra sasvim drugačiju ulogu nego u ostalim delatnostima. U Srbiji subvencije polјoprivredi trenutno iznose oko jedan odsto BDP-a – tj. otprilike četvrtinu do trećine ukupne godišnje vrednosti koju sektor sam proizvodi. Kada je reč o poljoprivredi, treba da se zna, da ema drugog proizvodnog sektora u Srbiji s tako intenzivnom državnom podrškom u odnosu na sopstvenu proizvodnju. Istu sliku prepoznajemo i u zemlјama EU, gde je polјoprivreda tradicionalno među najviše subvencionisanim delovima privrede!

• Iz toga sledi važan zaklјučak: relativno loši rezultati u polјoprivredi nisu samo odraz tržišnih sila već su u velikoj meri odraz i kvaliteta agrarne politike koju vodi država!

Socijalna umesto razvojne politike!

Pritom, zavisnost polјoprivrede od države ne svodi se samo na subvencije – ona obuhvata i specifičnu i složenu regulativu, uređenost tržišta i kvalitet institucionalnog okruženja koje država obezbeđuje. Rast subvencija poslednjih godina uglavnom nije bio motivisan razvojem polјoprivrede, već je predstavlјao pokušaj ublažavanja sve izraženijih problema. U ekonomski uspešnim agrarnim sistemima povećanje državne podrške obično prati rast proizvodnje, produktivnosti i investicija – odnosno to služi kao instrument za dalјe unapređenje sektora.

U Srbiji je, međutim, dinamika u poslednjim godinama bila obrnuta. Stagnacija proizvodnje, uz sve češće krize u pojedinim segmentima polјoprivrede – po pravilu su iznuđivali dodatne intervencije države i povećanje subvencija radi „gašenja požara“. Zbog toga rast budžetskih izdvajanja za polјoprivredu u Srbiji nije nužno bio praćen i pobolјšanjem proizvodnih rezultata. Naprotiv, u velikom broju slučajeva povećanje podrške predstavlјalo je reakciju na već nastale strukturne probleme, a ne deo jasno osmišlјene razvojne politike. Upravo to predstavlјa možda i najveću, suštinsku razliku između domaće agrarne politike i uspešnijih evropskih modela, u kojima državna podrška prevashodno ima razvojnu, a ne krizno-socijalnu funkciju.

Odnos polјoprivrede i prehrambene industrije Polјoprivredna proizvodnja retko završava direktno na trpezi potrošača – ona prethodno obično prolazi kroz lanac prerade u kom je sledeća karika prehrambena industrija. Prehrambena industrija obuhvata proizvodnju hrane, proizvodnju pića i proizvodnju duvanskih proizvoda. Razlog zašto analizu polјoprivrede prirodno nadopunjujemo kratkom analizom prehrambene industrije je njihova prirodna povezanost koja može da rasvetli i kretanja polјoprivredne proizvodnje. Na primer, dinamika rasta prehrambene industrije može da ukaže na to da li je kriza u ovom segmentu možda kočila napredak primarne polјoprivrede – ili je, obrnuto, stagnacija polјoprivrede bila ta koja je ograničavala razvoj prerađivačke industrije!

Učešće prehrambene industrije u privredi Srbije nešto je veće nego u zemlјama EU – što prati isti obrazac kao i kod primarne polјoprivrede. U periodu 2022-2024. godine za prehrambenu industriju, koja je podsektor prerađivačke industrije, nisu još uvek dostupni podaci za 2025. godinu. učešće prehrambene industrije u BDV-u Srbije iznosilo je 3,8 odsto, naspram 1,9 odsto u EU-27 i 2,6 odsto. Međutim, i ovde bi trebalo imati u vidu da se prehrambena industrija ubraja u tzv. tradicionalne delatnosti koje su u bogatijim ekonomijama manje zastuplјene. Zbog toga je veće učešće u BDV-u obično indikacija manje razvijenosti ukupne ekonomije, a ne toliko dobrih performansi prehrambene industrije. Upravo to je slučaj u Srbiji.

• Prehrambena industrija u Srbiji ne koristi svoj potencijal za brži rast! Dva su glavna kanala preko kojih bi prehrambena industrija mogla da ostvaruje ubrzani rast. Prvi se odnosi na unutrašnja unapređenja i investicije u savremenu opremu, koje bi dovele da smanjenja velikog zaostatka u produktivnosti u odnosu na EU. Naime, taj veliki zaostatak ujedno predstavlјa i potencijal za ubrzano sustizanje (što razvijenijim privredama koje nemaju veliki zaostatak u produktivnosti više nije dostupno). Drugi osnov za ubrzan rast prehrambene industrije je bolјa integracija s primarnom polјoprivrednom proizvodnjom!

 Odnos polјoprivrede i prehrambene industrije tokom vremena otkriva strukturnu slabost – i upozorava na rizike. U periodu 2010–2013. godine učešće polјoprivrede u BDV-u Srbije premašivalo je za preko 50 odsto učešće prehrambene industrije. To je bio prilično neuobičajen odnos – u zemlјama EU ova dva sektora po pravilu imaju približno istu veličinu. Najverovatnije objašnjenje za ovu razliku jeste to što je veliki deo primarne polјoprivredne proizvodnje Srbije završavao u izvozu bez prerade, umesto da se upotrebi kao sirovina za proizvodnju prerađevina veće dodate vrednosti. Ti viškovi odnosili su se, pre svega, na žita (uz nekoliko vrsta voća i industrijskog bilјa), a njihova prirodna razvojna upotreba bila bi prerada kroz stočarstvo – odnosno korišćenje žita kao stočne hrane i izvoz mesa i mesnih prerađevina veće dodate vrednosti, umesto izvoza zrna i proizvoda niske faze prerade.

• Veliki viškovi polјoprivredne proizvodnje bili su ujedno i (propuštena) razvojna šansa prehrambene industrije – jer se na bazi njih mogao graditi znatno snažniji prerađivački sektor uz ubrzane stope rasta. Međutim, umesto snažnijeg razvoja prerađivačkog sektora, Srbija je u prethodnih 10–15 godina dobila kombinaciju stagnacije polјoprivrede i skromnog rasta prehrambene industrije. Zbog toga su se veličine ova dva sektora vremenom postepeno približile!To ukazuje da je izgublјen znatan deo nekadašnjih „viškova“ primarne proizvodnje na kojima je prehrambena industrija mogla da gradi brži rast. Prehrambena industrija ipak nije glavni uzrok problema polјoprivrede – ali postoji realan rizik da ubrzo postane njena žrtva!

Skroman rast prehrambene industrije koji je daleko ispod njenog potencijala, svakako nije zadovolјavajući rezultat. Međutim, on je ipak bio znatno bolјi od onog koji je imala polјoprivreda, što ukazuje da prehrambena industrija nije bila osnovni generator problema u polјoprivrednoj proizvodnji (mada je moguće da je u pojedinačnim situacijama doprinosila širenju određenih problema, npr. u skorašnjoj krizi mlekarstva). Ukoliko se trendovi iz prethodnih godina nastave, domaća prehrambena industrija mogla bi da bude suočena sa manjkom domaćih sirovina. U tom slučaju domaći prerađivači bili bi primorani da postanu zavisni od uvoza, ili bi ih kriza u polјoprivrednoj proizvodnji povukla za sobom, što bi bilo još gore. Tako bi prehrambena industrija u budućnosti lako mogla da se nađe u ulozi žrtve zajedno s primarnom polјoprivrednom.

Zbog toga potrebni preokret u polјoprivrednim trendovima dobija još veću važnost – jer će se tako očuvati i domaća prehrambena industrij Srbija je tradicionalno neto izvoznik polјoprivredno-prehrambenih proizvoda. Trgovinska razmena polјoprivrednim proizvodima (i prerađevinama) dodatni je makro pokazatelј koji ukazuje na stanje i trendove polјoprivredne proizvodnje u Srbiji, kao i na međunarodnu konkurentnost domaćih proizvoda. U ovoj sekciji zato detalјnije analiziramo izvoz i uvoz polјoprivrednih i prehrambenih proizvoda.  Vidi se da je Srbija tokom čitavog perioda ostvarivala suficit u spolјnotrgovinskoj razmeni prehrambenih proizvoda.

Detalјnija analiza otkriva da su stvarni trendovi u spolјnotrgovinskoj razmeni prehrambenih proizvoda još nepovolјniji nego što sugerišu agregirani podaci. Kad se analiza spusti na nivo pojedinačnih proizvoda, ispostavlјa se da su neki od izvozno najpropulzivnijih proizvoda veoma slabo ili nimalo povezani sa domaćom polјoprivrednom proizvodnjom, poput vode za piće ili duvana. Najupečatlјiviji primer je upravo duvan. Izvoz duvanskih proizvoda porastao je u posmatranom periodu sa oko 50 na oko 550 miliona evra godišnje, a trgovinski bilans prešao je iz deficita od oko 30 mililiona evra u suficit od 215 miliona evra. Ovaj rezultat, međutim, ne ukazuje na razvoj domaće polјoprivrede, već je, pre svega, posledica povećane prerade stranog duvana u domaćim pogonima. Bez duvana i vode za piće – proizvoda čiji spolјnotrgovinski rezultati ne odražavaju stanje agrarnog sektora – trgovinska pozicija Srbije izgledala bi primetno nepovolјnije.

Najveće negativne promene Srbija je imala u spolјnotrgovinskoj razmeni proizvoda životinjskog porekla. U posmatranom periodu, došlo je do strukturne promene u spolјnoj trgovini proizvodima životinjskog porekla. Meso je iz suficita od osam miliona evra prešlo u deficit od 190 miliona evra, dok su mlečni proizvodi i jaja iz suficita od 20 mililiona evra prešli u deficit od 39 miliona evra. Drugim rečima, Srbija je ove proizvode nekada izvozila više nego što je uvozila, a danas je postala neto uvoznik! S druge strane, bilјni proizvodi uglavnom su zadržali svoju spolјnotrgovinsku poziciju – suficit u žitaricama je porastao sa 457 na 548 mln evra, a sličan rast suficita beleže i povrće i voće. Izuzetak kod proizvoda bilјnog porekla je šećer, gde se desio preokret: godišnji suficit od 119 mln evra iz baznog perioda pretvorio se u deficit od 13 mln evra u periodu 2022-2025. godine!

Brži rast uvoza od izvoza!

Uvoz polјoprivredno-prehrambenih proizvoda sistematski je rastao znatno brže od izvoza. Kad se odvojeno gledaju trendovi izvoza i uvoza, otkriva se nešto nepovolјnija slika po Srbiju od posmatranja samo suficita u razmeni. Naime, iako su i izvoz i uvoz imali relativno brz rast u evrima, rast uvoza bio daleko brži.

• Prosečan izvoz prehrambenih proizvoda u periodu 2010-2013. iznosio je oko 1,8 mlrd evra godišnje, dok je u periodu 2022-2025. porastao na oko 4,6 mlrd evra (povećanje od 2,5 puta)!

 Iako rast izvoza u evrima od 2,5 puta deluje na prvi pogled impresivno, znatan deo ovog rasta može se pripisati rastu cene hrane, a ne izvezenih količina (isto važi i za uvoz). Podsećamo i na to da je ukupan robni izvoz Srbije u evrima u posmatranom periodu porastao oko 3,3 puta, što dodatno relativizuje brzinu rasta izvoza prehrambenih proizvoda. Uvoz je, međutim, u istom periodu porastao preko 3,5 puta (s oko  jedne milijarde evra na 3,6 mlrd evra). Interesantno je primetiti i to da prehrambeni proizvodi postepeno gube relativni značaj u ukupnom izvozu zemlјe. U periodu 2010-2013. godine oni su činili 22 odsto ukupnog robnog izvoza zemlјe – dok je taj procenat u periodu 2022-2025. godine pao na oko 16 odsto. Uvoz prehrambenih proizvoda u isto vreme je blago povećao svoj značaj – sa oko osam odsto ukupnog robnog uvoza na oko 10 odsto!

Usled znatno bržeg rasta uvoza od izvoza, pokrivenost uvoza izvozom u posmatranom periodu snažno je opala. Pored apsolutnih vrednosti izvoza i uvoza, korisno je pogledati i pokrivenost uvoza izvozom – meru koja pokazuje koliki procenat uvoza zemlјa pokriva sopstvenim izvozom. Vrednost iznad 100 odsto znači da zemlјa izvozi više nego što uvozi. Za razliku od proseka EU, gde je pokrivenost uvoza izvozom prehrambenih proizvoda strukturno blizu 100% – tj. uvoz i izvoz su približno uravnoteženi – Srbija tradicionalno uživa znatno povolјniji status neto izvoznika u ovoj kategoriji proizvoda. Tako je pokrivenost uvoza izvozom prehrambenih proizvoda u baznom periodu (prosek 2010–2013) u Srbiji iznosila skoro 180 odsto odnosno izvozila je 1,8 evra hrane na svaki uvezeni evro. Međutim, ovaj odnos pao je 2022-2025. na svega 127 odsto, što predstavlјa značajan pad od preko 50 procentnih poena.

• Spolјnotrgovinski trendovi prirodno otvaraju pitanje da li Srbija proizvodi dovolјno hrane za sopstvene potrebe?

 Za analizu tog pitanja koristi se stopa samodovolјnosti pokazatelј za koji detalјnu svetsku statistiku obračunava FAO na osnovu nacionalnih bilansa hrane. Stopa samodovolјnosti definiše se kao odnos domaće proizvodnje i domaće potrošnje određenog proizvoda. Vrednost iznad 100 odsto  znači da zemlјa proizvodi više nego što troši, dok vrednost ispod  100 odsto ukazuje na zavisnost od uvoza. Podatak da je Srbija neto izvoznik polјoprivredno-prehrambenih proizvoda upućuje na zaklјučak da je ukupna samodovolјnost zemlјe u sektoru hrane i dalјe iznad 100 odsto. Međutim, detalјnija analiza po pojedinačnim proizvodima pokazuje da situacija nije podjednako povolјna u svim proizvodima!

Tabela 1. Srbija: Stopa samodovolјnosti odabranih prehrambenih proizvoda, 2022-2023. u odnosu na 2010-2013. godinu. PROIZVODI BILjNOG POREKLA	2010-2013.	2022-2023.
Pšenica	136,1	144,4
Kukuruz	135,0	138,0
Krompir	96,9	83,3
Šećer	211,7	111,1
Suncokretovo ulјe	159,7	291,5
Jabuke	128,6	138,3
Paradajz	84,9	82,9
PROIZVODI ŽIVOTINјSKOG POREKLA	2010-2013.	2022-2023.
Goveđe meso	102,9	102,1
Svinjsko meso	96,3	86,0
Živinsko meso	95,8	88,4
Jaja	97,2	86,8
Mleko i mlečni proizvodi	83,9	73,3

                                              (Analitičar i publicista)